果敢事件教训促中国改进缅甸安全战略

作者:梁晋云等 来处:《云南警官学院学报》 点击:2018-12-24 20:41:56

《云南警官学院学报》(2011年第5期)刊载梁晋云教授的论文《缅甸局势及其对中国安全战略的影响》,文章不同意此前国内学术界主流对中缅关系走向的乐观态度,提出处理中缅关系问题的新对策,警告缅族与缅族政权不可靠,观果敢现状,要汲取果敢事件教训,慎重处理、平行协调好与缅甸少数民族地方武装组织的关系。近期缅甸国内外的系列事实表明,随着美国及其指挥下的昂山素季在缅甸占据主动,中国南部边境的安全形势逐渐陷入被动,必须重新审视果敢事件,反思其教训,以防重蹈覆辙。

文章全文目录;

一、缅甸的民主党派及反政府武装现状

二、缅甸新政府的组成特点

三、缅甸政府对中缅边境民族地方武装的态势

四、中缅边境目前局势评估

五、中国安全战略在中印一线受到的影响

六、中国在缅甸局势变化中应采取的措施和对策

欲了解88果敢事件,您可以浏览附录的《从88果敢事件反思中国对缅政策》一文。

 

【摘要】:缅甸政府在军人执政22 年后,改文官为主组成新政府,22个政党中有17个为少数民族党派,这些党派大部分生存于中缅边界,组成人员大多与中国华人血脉相连,无论从政府、经济、人文、民族甚至习俗都不可分割。本文从缅甸局势对中国安全战略的不稳定因素及影响做分析并提出对策。

【作者单位】: 云南警官学院;

【关键词】: 缅甸局势 中缅边境 安全战略 对策

【基金】:教育部人文社会科学研究政治学“规划基金项目”《中国与缅甸掸邦第二特区(佤邦)接壤一线国家边境安全战略研究》阶段性成果

【出处】《云南警官学院学报》 2011年05期

 

一、缅甸的民主党派及反政府武装现状

早在1990年5月大选时,经缅甸政府审定可以参加大选的93个政党中,有36个是少数民族政党,其中“掸邦各民族民主联盟”还在大选中获得了23个议席,仅次于民盟。缅甸合法的少数民族政党有掸邦各民族民主同盟、联邦克伦族同盟、联邦勃欧族联合会、佤族发展党、拉祜族进步党、果敢民主团结党、谬族或克蜜族团结协会、掸邦果敢民主党等8个。鉴于少数民族在缅甸政治生活中的地位不断上升,昂山素季2002年5月被释放后也明确表示,应尽快举行有军人、民盟和少数民族参加的三方会谈。但自从2004年5月缅甸制定新宪法的国民大会重新召开以来,昂山素季领导的民盟又拒不参加会议,少数民族武装和政党为了保护本民族的利益,与军政府进行了一定限度的斗争。如掸邦各民族民主联盟、北掸邦军和掸邦果敢民主党缺席了2005年2月开始的国民大会。2005年12月5日,新孟邦党以军政府不重视他们所提出的问题为由,只派观察员参加了本阶段国民大会。(w ww.)

缅甸目前的民族关系是独立以来最好的时期,但是已经与缅政府达成政治和解的少数民族武装,仍然拥兵自立,占地自管,他们与缅政府在少数民族武装的数量、实际控制区的大小以及少数民族自治区的权利等方面存在着较大的分歧和斗争。尤其是2004年10月缅甸政府总理钦纽下台之后,缅甸军政府不断胁迫这些已接受招安的少数民族武装彻底交枪。虽然在重压之下有崩龙邦解放军与北掸邦军向军政府缴械,但这样的强硬政策也引起了部分少数民族团体和武装的强烈反弹。

如2005年4月17日,流亡加拿大的掸族王子苏坎帕宣布掸邦独立,自任总统,并要求其他国家政府承认掸邦独立,还请求联合国派维和部队到掸邦,让掸邦举行民主选举;军政府与克伦民族联盟的和谈在2005年5月5日彻底破裂;同年5月21日,掸邦民族军与南掸邦军合并,决定为恢复掸邦主权与自决权而继续开展武装斗争。此外,与政府合作较多的佤邦联合军2005年与军政府在禁毒问题上也发生了矛盾,克钦独立军与中央政府的矛盾从2006年3月初开始激化,在近期已爆发较大规模武装冲突。

虽然缅族与各少数民族之间的隔阂和矛盾根深蒂固,但缅甸各少数民族武装和政党的利益不尽相同,他们之间并没有形成合力。1988年以来缅甸政坛是军政府、民盟和少数民族武装与政党三足鼎立,军政府与民盟的和谈进程成功的先决条件是少数民族和土著团体能在未来的缅甸充分发挥作用,并且获得权力和尊重,但少数民族没有能力取代军人统治缅甸。

 

二、缅甸新政府的组成特点

(一)新政府的变化

尽管西方许多国家和媒体批评缅甸新政府是“换汤不换药”,但是缅甸政治的变化不容否定,这是不以人们的喜好和看法为转移的,缅甸事实上已经走入了一个新时代。2010年11月7日,缅甸顺利举行了22年来的第一次大选。2011年3月30日,缅甸新总统吴登盛宣誓就职。执政的国家和平与发展委员会(简称“和发委”,1997年11月以前为国家恢复法律与秩序委员会)也宣告解散。4月1日,缅甸新政府正式运行。

首先是政权组织形式发生了根本的变化。

在1988年9月18日~2011年3月30日之间,缅甸一直由军人执政,军人组成的国家和平与发展委员会是国家最高权力机构,包括政府总理在内的内阁成员均由“和发委”任免,不须征求民意。大选之后新成立的联邦议会成为了国家最高权力机构,并由联邦议会选举产生议长、国家总统、副总统,由总统提名的30名部长要获得联邦议会的批准。除了按照宪法规定要由军人担任的国防部长、内政部长、边疆少数民族事务部部长之外,其余政府官员,包括总统吴登盛、副总统吴丁昂敏乌和赛茂康以及民族院议长吴钦昂敏、人民院议长吴瑞曼在内,全部是文职官员。在各省邦政府中,除了安全与边境事务负责人为军人,其余地方官员全为文官。尽管新政府为军人保留了很大的权力,但国家国防与安全委员会是由文职总统任主席,11名委员中文官有六名。联邦巩固与发展党(简称“巩发党”)尽管是一党独大,但是多党制的架构已经建立起来。所以,不管西方国家如何批评,毕竟缅甸新政权已经具备了民主政体的形体。

其次是实现了国家和军队领导人的新老交接。

从1992年至新政府开始履行职责之前,丹瑞大将一直是国家的最高领导人,集“和发委”主席、三军总司令和国防部长于一身,2003年8月以前还兼任政府总理。貌埃副大将从1993年开始担任“和发委”副主席、三军副总司令兼陆军司令,与丹瑞一起成为军政府的领导核心。经过大选之后,78岁的丹瑞和74岁的貌埃不再在新政府和军队中担任职务,实现了国家和军队领导人的新老更替。新任总统吴登盛66岁,副总统吴丁昂敏乌和赛茂康都是61岁。此外,年轻的敏昂莱上将接替丹瑞出任三军总司令,梭温中将取代貌埃担任三军副总司令。这次丹瑞是一退到底,不仅辞去了军职和国家最高领导人职务,也没有出任执政的“巩发党”主席来继续维持自己的影响力。因此,丹瑞、貌埃的彻底退出使缅甸真正实现了国家和军队领导人的年轻化。

再次是少数民族政党对缅甸政治的影响力增大。

自1988年以来军人执政的20多年中,缅甸少数民族没有在体制内表达自己意愿的正常渠道和途径。2008年的新宪法确立了六个少数民族自治州或自治县(此前已有七个以自己民族命名的少数民族邦),即佤族自治州和勃欧族、崩龙族、德努族、那伽族和果敢族自治县,这是对民族自治权利的进一步认可。在这次大选中,获得各级议会席位的22个政党中有17个是少数民族政党。在七个少数民族邦的立法机构中,少数民族政党在钦邦、克钦邦、若开邦和掸邦占有25%以上的席位,意味着可以申请召开特别立法会议或对地方官员提起弹劾。吴登盛在就职演说中指出,“国家统一、民族团结、政权稳固”是过去的军政府和现在的新政府以及子孙后代都必须担负的历史重任,为成功实现这三大任务,缅甸需要发展壮大政治力量、经济力量和国防力量。对于一个有135个民族聚居的国家,民族团结尤为重要。缅甸新政府将赋予少数民族更多关于地方治理的发言权,这在过去是没有过的。

第四是新政府政策的变化。

从政府部门设置来看,缅甸新政府的34个部门与原来军政府的架构基本保持一致,但是也可以看出缅甸新政府对发展工业的高度重视。新政府不仅保留了第一、第二工业部,还新设了工业发展部。此外,为进一步吸引外国投资,促进本国经济发展,今年1月27日颁布了经济特区法。缅甸已与泰国公司签约,将在土瓦地区合作建设第一个较大规模的经济特区。扩大对外开放和加快工业发展将是缅甸新政府发展经济的两大着力点。

当然,缅甸的这次政治转型也并不彻底。

首先,新的政治体制与1974~1988年期间的政治体制比较相近。

1974~1988年执政的缅甸社会主义纲领党是由奈温领导的军队建立的,并且军人是纲领党的重要组成部分。同样,现在的执政党———“巩发党”是由丹瑞和军人支持下成立的联邦巩固与发展协会转变来的,前任党的主席吴登盛和现任主席吴特乌都以及大部分中央执委是前军政府的高官。虽然军人不能再加入“巩发党”,但是军人在各级议会中拥有25%不经选举的议席,这和以前的军人参加纲领党再进入国会实际上是一样的。也就是说,“巩发党”现在是代表军人在执政,与当年的纲领党如出一辙。

其次,缅甸新政府的高官主要来自前军人政权。

现任总统吴登盛是前军人政权的总理,副总统吴丁昂敏乌是“和发委”的第一秘书。在30个部长(因为有的官员兼任两个部门的部长,所以34个部委只有30名部长)中,有十个是前军人政权的部长(多数继续担任原来部门的长官,个别人的岗位有调整),有四人是刚退役的准将或者少将,还有五名军人担任国防部、内政部、边境事务部和工业发展部等部门的第一把手,只有八名技术官员进新内阁(其中的三人还有军方背景)。此外,新政府中还有五名副部长属于前军人政权中的成员。各省邦的首席部长也基本上来自前军人政权或者属于刚退役的军官。

第三,军人仍可以合法主导缅甸政局。

根据2008年宪法的规定,包括宪法修改在内的任何重大事项都必须有75%以上的联邦议员的同意。由于军人在各级议会中拥有25%的非选举议席,因此,只要军队议会代表不同意,任何议案或者国家的大政方针就无法获得通过。相反,凭借军人议员的非选议席和“巩发党”的多数议席,代表军方利益的提案都能获得75%以上的赞成票。

(二)新政府的前景

以美国为首的西方国家对缅甸新政府并不看好,因为当前的体制以及新政府的人员组成与他们的预期有较大的不同,尤其是西方支持的昂山素季依旧未能在缅甸政治中发挥重要作用。但是从现实利益出发,西方国家还是会默认新政府,与之开展交往与合作,并逐步放松对缅甸的制裁。欧盟前不久就取消了对缅甸新内阁中与军方联系最少的四位部长和18位副部长的旅游和财务限制,美国奥巴马政府也在寻求参议院批准任命一名缅甸问题特使,以便加强与缅甸新政府的对话。但是西方的制裁并不会很快取消。

历史已经证明,缅甸独立之初实行的西方式多党议会民主制度与缅甸独立之后的现实情况并不匹配,这种体制没能解决缅甸当时错综复杂的政治、经济、社会、民族和宗教矛盾,最终被奈温领导的军队所推翻。1962~1988年奈温建立的缅甸式社会主义导致了缅甸的极度贫穷和落后,其被推翻的结局也不可避免。

缅甸刚刚建立起来的新政治架构是目前缅甸国内政治力量实力对比所决定的,与当前缅甸的政治生态比较吻合。但是,新政府也面临严峻的挑战,政治上主要包括如何处理与昂山素季以及她领导的民盟的关系问题,以及如何用和平方式完成对“民地武”(少数民族地方武装)的改编问题;经济上主要是如何加快经济发展和改善民生问题。缅甸的大选之所以能顺利举行,主要是缅甸的民众希望国家能更快地发展起来,而不要陷入无休止的政治争斗中,因此,缅甸民众对新政府寄予了较高的期望,希望新政府的经济政策能更加开放和有效,生活水平能得到较大的提高。

 

三、缅甸政府对中缅边境民族地方武装的态势

新政府成立后,缅甸高层形成了最高委员会、政府、三军总司令部三驾马车互相制约和控制的局面,最高委员会是权利最高者,总统吴登盛只是其中一员,实权依然掌握在丹瑞大将和貌埃副大将手中,因此,外界直呼目前的新政府只是傀儡政府,军方从台前隐没到幕后继续掌控国家,而人民院和民族院也几近成为缅甸军方的政策背书机构,笔者认为,这个最高委员会在宪法上并没有这一机构,之所以能存在和继续掌管缅甸大权,是由于缅甸长期的威权政治的存在,加之新政府架构和立法机构架构都是军方一手设计的,新当选的议员和各级政府首脑等依然对丹瑞大将存在敬仰和畏惧之心,在他们正式退出缅甸政治前台后,通过这一架构继续掌管缅甸局势,待丹瑞这一代人正式退出后,将不会再存在。

随着缅甸三军新总司令敏昂莱和三军总参谋长拉铁温中将的上任,缅甸军方高层的人事调整基本到位,目前在对待国内的反政府政治组织、政党和各民地武的问题上,缅甸军方的温和派与强硬派在力量上形成了一个新的平衡制约状态,但强硬派由于前一时期在克伦邦、掸邦北部以及若开邦与一些少数民族地方武装的战事中,虽然没有达到预设的战果,但也取得了明显的战绩。

因此,在缅甸军方,对各民地武组织采取强硬态度的意见依然占据一个比较重要的位置,由此而形成缅甸国内一些地方军事冲突将依然不断并会有扩大的可能。为此,佤邦联合军、克钦独立军、南掸邦军、孟邦解放军等民地武组织也在积极加强战争准备,同时,佤邦和克钦独立组织也在向新政府呼吁,尽最大努力,通过政治对话的方式协商解决分歧和冲突,避免战争。特别是佤邦,是在缅甸全国各民地武政府中唯一向新当选的总统吴登盛发出祝贺电的,这样做的目的不是惧怕战争,而是为了避免来之不易的和平环境和建设成果因为战争而毁于一旦,因此,在能争取不通过战争方式解决分歧的情况下就尽最大的努力。

虽然缅甸军方也为此派出一名代表与佤邦进行了接触,以回应佤邦的呼吁,但由于双方的分歧过大,而这名代表的军阶和权限有限,无法达成任何协议,还有漫长的路要走。虽然缅甸军方强硬派力量以强硬的态度和战争的形式来解决各民地武组织,但他们对哪些民地武组织下手,还是颇有考量的,向那些认为有十足的把握能取得一定战果,同时又不会引起中方的强烈反弹的民地武组织下手。

在对待中缅边境地区的佤邦联合军、勐拉同盟军、克钦独立军的策略中,考虑中国的态度,依然只是采取高压、蚕食、围困、低偶烈度等手段,全面爆发大规模的军事冲突很难出现,即使因为低偶烈度的军事冲突引发边境紧张局势,但双方将都会尽力迅速解决。但不可否认的是,缅军新上任的军区指挥官和新设立的军区,迫切通过战功使自己成名和晋升的愿望强烈,因而,也不排除在低、偶烈度冲突中乘机一鼓作气吞下一块民地武控制区和解决一部分民地武组织的武装的可能性。

自从2009年4月28日,政府军向国内各民地武装组织提出“部队整编”要求以后,特别是8月27日,缅甸政府军与果敢同盟军爆发武装冲突,并将果敢同盟军强行肢解之后,缅甸局势就陷入了政府军与民地武装组织相互对峙、相互戒备,战争一触即发的高度紧张的局面。2010年11月8日,缅甸大选过后的次日,克伦武装组织就在泰缅边境地区与政府军爆发激烈武装冲突。2011年3月13日,政府军又与北掸邦军在邻近中缅边境的地区爆发武装冲突。6月9日,政府军与克钦独立军再次在中缅边境地区爆发武装冲突。至此,政府军大有在缅泰、中缅边境地区同时对各民武或反政府武装组织发起大规模军事攻击、缅甸内战即将全面爆发的态势!

自从政府军与国内某些民地武装组织或反政府武装组织爆发武装冲突以来,作为缅甸国内最大民地武装组织的佤邦自始至终都保持中立,始终坚持以“政治谈判、平等协商、和平解决”的原则来解决与政府军之间存在矛盾和问题,始终都没有跟随其反政府武装组织一起参与到与政府军的军事对抗中去。佤邦的按兵不动招致了一些不明真相的组织或个人的不满,认为佤邦在袖手旁观、隔山观虎斗,面对某些组织或个别人不满、责难甚至是攻击,佤邦一直以来都保持沉默,并没有正面回应。

众所周知:自从美国宣布要重返东南亚,并发誓绝对不做亚洲的“老二”之后,其重返东南亚的步伐日益加快。而作为美国实现其重返东南亚战略重中之重的缅甸,长期以来,美国就对缅甸虎视眈眈,利用各种各样的方法与方式欲颠覆缅甸军人集团,控制缅甸,遏制中国的经济崛起。因此,缅甸的战略地位对于中国之重要不言而喻!作为缅甸国内最大民地武装组织的佤邦与中国是山水相连的友好邻居,长期以来佤邦一直奉行对华友好的政策,与中国人民友好共处。目前,虽然佤邦与国内其他民地武装组织一样,同样面临着政府军要求“部队整编”的压力,也与政府军之间存在着这样那样的矛盾,并与政府军在前线相互高度戒备与对峙。但是佤邦与政府军之间有一个共同点,那就是在共同对抗美国全球霸权主义的立场上是一致的。

早在2002年5月和2005年4月,美国军方就在背后操纵、武装泰缅边境地区的某支反政府武装组织,欲通过该反政府武装组织挑起与缅甸政府军的战争,来达到军事入侵缅甸的目的。当年,在美国操纵的某反政府武装组织的攻击下,缅甸政府军丢盔弃甲、损兵折将、节节败退。在面临外国军事势力入侵缅甸的紧急关头,就是因为缅甸政府军选择了与佤邦联合军合作,双方一起共同合作抗击某反政府武装组织,才最终胜利击败了由美国在背后操纵的某反政府武装组织,取得了保卫缅甸国家安全和领土完整的胜利。

正是因为与政府军有了这样的合作背景和共同点,所以佤邦在当今缅甸局势错综复杂的形势下,才不能轻易跟随其他反政府武装组织的脚步,参与到与政府军的军事冲突当中来。作为国内最大的民地武装组织,其一言一行都将有可能左右或影响到缅甸国内的局势,如果佤邦也像其他反政府武装组织一样盲目地参与到与政府军的军事冲突中去,缅甸其他民地武装组织为了自己组织的生存与发展,可能也随之对政府军群起攻击,那样一来,缅甸就有可能爆发全面的内战,令局势越发不可收拾。

佤邦一直以来都十分清醒地意识到:一个全面爆发内战的缅甸,既不符合佤邦自身的利益,也不符合缅甸的国家安全利益,更不符合急需和平崛起、急需边境和平稳定的中国的国家安全利益。唯一符合的只有急需重返东南亚的美国的利益。因为一旦缅甸陷入全面内战的局面,佤邦和平建设二十多年的建设成果以及来之不易的禁毒禁种成果就有可能毁于一旦;一旦缅甸陷入全面内战的局面,就有可能会为美国干涉缅甸内政找到军事入侵的天赐良机和借口。如果美国军事入侵缅甸,如今奉行对华友好的缅甸军人集团政权就有被美国颠覆的危险。

如果奉行对华友好的缅甸军人集团政权被美国颠覆,就会令中国丧失了缅甸这个极其重要的对外战略延伸的空间,危及中国的国家安全和利益;一旦缅甸陷入全面内战的局面,中缅的边境地区也将随之陷入动荡不安之中,激化边境地区的民族分裂和矛盾。

另外,纵观如今与政府军爆发武装冲突的那些主要武装组织都是所谓的“六方联盟”的成员

2010年11月4日,以美国为首的西方势力,为了达到颠覆缅甸军人集团的目的,在美国情报部门的暗中操纵下,缅甸六家武装组织(后来一度达到12家)汇集泰国北部的清迈府召开会议,组成所谓的“缅甸民族联盟”和“缅甸民族联邦军”,并达成一致对抗缅甸政府军的决定。这些武装组织与政府军冲突的背后或多或少都看到了美国的影子。这些武装组织的某些所作所为与佤邦长期以来都奉行的对华友好政策是格格不入的,因此,佤邦不但从来都不派代表参加过他们那些有美国背景的会议,而且也在小心谨慎地处理与那些有美国背景的武装组织的关系。


四、中缅边境目前局势评估

2011年4月2日至5日,中国政协主席贾庆林应邀对缅甸进行了正式访问,这是缅甸大选新政府在3月30日成立后首个也是到目前为止唯一访问缅甸的外国领导人,得到了缅甸的高度重视和热烈欢迎,这次贾庆林主席访问缅甸的重要性对缅甸来说是不言而喻的,也宣示了中国与缅甸的特殊而重要的关系,不会因为缅甸政权和国体的变化而会有任何改变。

贾庆林主席访问缅甸的基调,就定位于中缅睦邻友好关系的发展符合两国和两国人民根本利益,也有利于本地区和平与稳定,并旨在巩固两国传统友谊,深化互利合作,促进中缅睦邻友好的合作关系长期稳定发展。有鉴于缅甸新政府成立后国内局势依然存在着严重的不稳定因素,新政府与少数民族地方武装的不断新增的军事冲突,与民主反对派之间的紧张关系等等,同时,缅甸的国际政治和外交环境的依然没有明显改善,西方国家对缅甸新政府照样有着深深的敌意。这种国内和国际上的两种紧张的局势,使得缅甸的新政权面临严峻的考验,贾庆林主席的访问,强调有利于本地区的和平与稳定,就是针对缅甸目前所面临的国际环境和国内局势来说的,在其他国家和国际组织都没有向缅甸新政府发出善意的信息和表示祝贺的情况下,中国不仅在第一时间向缅甸新政府发出祝贺电,而且新政府一成立,旋即派出高级代表团,这种访问的形式本身就是对缅甸新政府的极大支持,宣示了中国与缅甸的非同一般的关系,也暗含警告一些企图搞乱和颠覆缅甸新政府的国家。

在4月4日与缅甸总统吴登盛的会见中,贾庆林主席就缅甸国内军方与民地武的紧张和军事冲突时说道:中缅两国有2200多公里的边界线,维护边境地区和平稳定符合两国利益。中方尊重缅甸主权和领土完整,理解和支持缅甸政府和人民为推进民族和解所作的不懈努力,相信缅甸新政府将尽最大努力维护中缅边境地区和平与稳定,为缅甸经济发展创造稳定的环境。吴登盛总统就此问题回应说:两国拥有漫长的边境线,感谢中方在边境事务上的支持,这也体现了两国友好关系。吴登盛总统还向贾庆林主席详细介绍了目前的缅国内局势。对比一下2010年9月7日缅甸和发会主席丹瑞大将访问中国时向中国国家主席就此问题的表态是:维护缅中边境地区和平稳定对两国至关重要,缅方愿与中方共同努力,维护两国边境地区的稳定与秩序。中方在过去的时间里,应缅方的要求,在中缅边境地区配合缅政府做了己所能及的一些努力,中方的一些公开措施,相信在中缅边境地区的几个特区和民地武组织已经体会到了,为此,这次吴登盛总统就中方配合缅方的一些努力和措施,表达了感谢之情,但并没有如去年丹瑞大将那样,正式回应和保证努力维护两国边境地区的稳定与秩序

因此,贾庆林主席访问缅甸结束后就缅甸访问成果的新华社通稿中,介绍与吴登盛总统的会谈的内容有关中缅边境地区的稳定内容给删除了,这也明显地表达了中方对缅方就这一问题的回应的严重不满,没有将这一问题列入访问所取得的成果之中。同时,中方在中缅边境也加强了有关军事部署,以应付可能的中缅边境地区缅甸内部的军事冲突,显然,中方绝不会在坐视中缅边境地区缅甸内部爆发不可控制的军事冲突而影响边境地区稳定,这涉及中方的核心利益。这也说明,中国和缅甸现在虽然在蜜月期,但在对待缅甸民地武组织的问题上,还是有着明显的分歧,中方不满意缅甸在对待民地武问题上的立场和做法,应该要从中缅边境地区稳定的大局出发,妥善地解决其内部问题,中方并不是一味地支持缅甸政府在内政上的一些做法的。不仅在对待民地武问题上有着这样的分歧而且通过访问成果的新闻稿隐含地表达了出来,在对待缅甸国内一些政治组织和政党的问题上,实质上中方也并不赞同缅甸的做法,但表达的方式更加委婉,这点可以通过贾庆林主席与缅甸联邦议会议长兼民族院议长吴钦昂敏会见谈话中看出

贾庆林向吴钦昂敏介绍了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,表示中国全国政协愿同缅民族院加强交流与合作,积极为各自国家建设和社会繁荣发挥积极作用。吴钦昂敏介绍了缅联邦议会的体制和构成,表示缅中两国加强立法机构之间的关系很有必要,缅联邦议会愿进一步加强与中国全国人大和全国政协的友好往来,推动两国合作迈向新水平,为两国和两国人民造福。贾庆林主席的意思表达的虽然委婉但很明白,就是在与其他政党和政治组织的关系上,缅甸政府和立法机构应该根据缅甸国内的实际情况,采取与反政府政治组织和政党合作的方式比完全拒绝于政府和立法机构之外更能促进缅甸目前政治局势的和解和缓和尖锐的矛盾,一味地打压和排斥只会加剧缅甸国内政治局势的对立,不利于缅甸内部的和平与稳定,吴钦昂敏就此问题的回应也是积极的。新华社的通稿将此问题列入了贾庆林主席的访缅成果中。

笔者认为,缅甸国内局势的稳定与否,除了国际局势对缅甸产生的影响外,就是缅甸政府与各民地武的军事冲突和缅甸反政府政治组织、政党这两大问题的如何解决上,这次贾庆林主席的访缅,在众多的活动和会谈议题的安排上,也突出了这两大问题的重要性,但这次在解决这两大问题上,并不完全如意。在民地武问题上与缅甸政府出现了明显地分歧,在缅甸国内反政府政治组织和政党的问题上,中方首次公开正面地发出了善意的信息并得到了缅甸政府的积极回应,如果也能得到缅甸反政府政治组织和政党的积极回应,未来的时间里,中方将极有可能在不干涉缅甸内政的前提下,积极准备做好一个中间调解人的角色。

进入6月份以来,缅甸在国际势力、地区势力、内部地方势力、缅甸军方强硬派势力等各种因素的作用下,几乎已经达到全面内战的边沿,特别是中缅边境克钦邦6月9日爆发的冲突,使得缅甸国内的局势迅速复杂化,由于缅军与克钦独立军的矛盾尖锐化,利益争夺白热化,各自势力背景复杂化,终于首先在八莫镇以北靠近中缅边境太平江两个电站附近的两个村子首先爆发了军事冲突,两方由于都过高地估计了自己的实力和外部的支持力量,不仅使双方都遭受了重大损失,而且冲突迅速蔓延至克钦邦的其他地方,使得整个克钦邦局势严重动荡,当地老百姓和在克钦邦的投资者蒙受了巨大损失。双方交战了差不多一个星期,冲突不仅没有遏制,反而有更加扩大的趋势,冲突向持久化,向不利于克钦独立军,向边境地区局势严重动荡的方向发展。

中国方面在6月16日下午正式表态:我们正密切关注缅北地区有关事态的发展,呼吁缅甸冲突双方保持冷静克制,防止事态升级,通过和平谈判解决分歧。在中国对该地区的冲突正式表态后,美国在17日也就此冲突正式表态:美国严重关注克钦邦冲突局势发展。敦促缅甸政府与民主政党、民族武装集团展开对话促进全国和解。而发生在缅甸其他地区的更为激烈的军事冲突中,中方都没有表态,因而美国也没有表态,但对克钦邦的这次军事冲突,美国在中国正式表态后,很快也表明了自己的正式态度,这个态度,对克钦独立军来说,肯定感到非常诧异,没有想到美国也是这个态度。而实际上,中国和美国的表态,有共同点,那就是通过谈判和对话来解决分歧和冲突,不赞成通过武力来解决分歧。不同点就是:中国没有偏袒任何一方,外界评论,就中国与缅甸关系的特殊性,不偏袒任何一方实际上就是偏袒了克钦独立军。中国的表态只限于缅军与克钦独立军的冲突;而美国的表态则明显对缅甸政府不满,偏袒倾向显而易见,并将缅甸的民主政党和其他民地武都纳入了进来。这种的表态是否隐藏了美国将迫不及待地借此由头介入缅甸呢?能实现吗?

这次冲突的起因是双方为控制太平江流域中国投资建设的两座水电站的地盘问题,说穿了,实际上就是为争夺利益的控制权问题而爆发的。纵观缅甸国内军事冲突局势的发展,冲突的起因远不是这么简单的,没有这个冲突起因,一定有其他的冲突起因,因而任何爆发冲突的起因都不是冲突的实质,而是双方的各自国际和国内的支持背景的较量的前戏

(一)缅甸军方的短视使缅甸国内军事冲突不断

缅甸军方经过改组后,强硬派的权利目前大于温和派,因而目前的军内权利制约方面存在一定的问题,强硬派对待各民地武的对策就是不顾一切地要以军事解决为手段,由于军方在议会中的比例和联邦政府中的军事委员会、国防部中的绝对优势,使得目前以吴登盛为总统的联邦政府根本无法有效地制约缅军的军事行为,从公开信息中仅举例出两点就可以看出。

一是中国政府与缅甸政府刚刚达成的联合声明,确保中缅边境地区稳定,以前中国政府还表达了希望全缅甸和平稳定的愿望,但经过多次讨论后,最终的文本中,只将中缅边境地区的和平稳定写入了联合声明,实际上也是照顾了缅甸军中的强硬派情绪,但墨迹未干,中缅边境地区克钦邦就爆发了军事冲突。由此可见,吴登盛的联邦政府无法有效地约束自己军队的军事行为,还是中国政府正式表态后,激烈的冲突局势才暂时逐渐缓和了下来。缅甸内部的冲突,自己的政府竟然对自己的军队的军事行动无法掌控,反而要靠中国的施压才使得军事冲突的局面得以控制,究竟是中国政府在指挥缅军,还是缅甸联邦政府在指挥缅军?简直是咄咄怪事,这让缅甸联邦政府情何以堪!

二是克钦邦的军事冲突爆发后,缅甸联邦政府也脸上无光,多次呼吁双方停止冲突,进行谈判,如果联邦政府有能力约束自己军队的军事行为,就完全可以先实现单方面的停火,但没有,缅军反而从其他地区开始抽调精锐的机动部队开赴冲突前线。联邦政府组建的停火谈判代表团竟然在实际上成为了第三方,这让克钦独立军如何信任联邦政府的停火谈判代表团的权威?缅军的这种打着维护国家统一的旗号,打着保护投资者的旗号,不受政府约束的军事行为,不仅让刚刚组建的缅甸联邦政府权威性大打折扣,也让中国、泰国等周边邻居倍感头疼,缅军的这种不顾国家政府体面,不顾及少数民族的正当权益,不顾中国等友好国家的感受,不顾缅甸在国际局势中的危急地位的超级短视军事战略,使得好不容易和平了近20年的国内和平局面差不多被拖入了全面内战的边沿。

(二)六方联盟对美国支持势力力度的误判而使自己成为美国为实现自己在缅利益的炮灰

这个六方联盟实际上就是美国在背后主导的产物,最开始组建时是十二家民地武军事组织和政治组织,经过多次分化组合,最后形成了六家紧密型的民地武军事组织和政治组织同盟,克钦独立军是其中实力最强的一方,拥有的地盘最大,军事人员最多,正规军事人员有7000人,组建有5个旅,加上克钦独立军规定男子在55岁之前都是克钦独立军军人的政策,使得即使没有服现役的男子都是后备军人,如在这次军事冲突中,逃亡中国的难民,就基本是老弱妇幼,克钦邦的男人没有被克钦独立军允许逃难中国。

该联盟中规定,一旦联盟中的任何一方被缅军军事打击和进攻,就视同是对整个联盟成员方的进攻,任何一方都有义务进行军事支援展开对缅军的打击,但实际上,这个规定形同废纸。六方联盟中,在这次克钦独立军与缅军爆发军事冲突之前,有四家早已经同缅军开战,而且各自的根据地绝大部分都已经丧失,但克钦独立军并没有如约展开对缅军的打击。

今年以来,克钦独立军在外事方面表现得异常活跃,如克钦独立军总司令班恩腊以治病的名义去新加坡和美国,去佤邦,与佤邦联合军领导人谈联合抗击缅军等等。对外积极寻求国际势力的支持,对内积极寻求目前缅甸势力最大最强的佤邦联合军加入他们的六方联盟等等。但六方联盟中的其他四家与缅军展开了殊死决斗的关键时刻,克钦独立军依然没有按照联盟章程如约对缅军展开行动。迟迟没有行动的原因在于佤邦联合军经过自己的评估后不加入他们的联盟,不参与他们对缅军的军事行动,同时,中国在边境局势上的态度,都让克钦独立军左右摇摆,迟疑不决,如果没有得到美国的确切保证,克钦独立军无法冒得罪中国而使自己失去后方稳定的危险来主动与缅军正式开战。

但5月14日在泰国某地,由美国背后操纵六方联盟再次举行联合会议后,克钦邦地区战争气氛开始日益浓厚和紧张,克钦独立军对外的发言开始咄咄逼人,内部战备动员日益繁忙,与缅军开始硬碰硬地擦枪走火事件密度越来越频,一系列不同往常的表现迭出。显然,在这次会议上,克钦独立军一是受到了其他已经与缅军交战的同盟兄弟的巨大压力,二是在国际上一定得到了美国的重要许诺。由于克钦独立军在国际势力支持力度上的误判,因此,不仅开始对缅军强硬,同时也给中国政府写出措辞强硬的信件,要求中国停止在克钦邦的密松水电站的修建,已经公开不怕得罪中国。随着局势的恶化,克钦独立军与缅军的全面交战只是时间问题和合适的借口。

5月17日中国中央军委副主席徐才厚上将的访缅,向缅方通报了缅甸目前面对的复杂国际局势和国内一些势力与国外势力的联合将可能带来的后果,并专程深入缅军部队进行了视察,也使得缅军对中国的态度出现误判,以为中国方面将至少默许自己对克钦独立军的动武,因而,也对克钦独立军采取强硬的态度并加大对克钦独立军的忍耐底线的挑衅力度,双方都想摊牌。由于缅军和克钦独立军冲突双方都对自己背后的势力的误判,终于使6月9日夜晚的交战演变为两方的全面冲突。军事冲突正式全面爆发后,克钦独立军一直渴望得到事先背后国际势力所承诺的支持,但一直没有,战事的发展也开始向克钦邦全境蔓延,向不利于克钦独立军的战局上发展。

实际上,克钦独立军如果有与佤邦联合军一样的更宽阔一些的国际局势眼光,就可以正确判断出美国的许多承诺是不能打包票的,例如,一年多来,越南在得到美国的暗示和许诺下,在南海问题上,越来越强硬地挑衅中国,越南军方高级领导人甚至向中国发出了战争威胁,底气就在于美国背后的支持,但局势达到最高潮接近与中国正式摊牌的6月13日,美国方面明确表示不支持越南对中国的挑衅,让越南自己煽动起来的国内民族主义怒火几乎达到了无法收拾的地步,军方的那些满口狂言也不得不强咽回去,一种到最后关键时刻被美国背后捅上一刀的被出卖的屈辱,或许会让越南今后在大国博弈中,不会再轻易当美国的炮灰。而目前的克钦独立军所面临的局面与越南又何其相似?美国对克钦独立军与缅军军事冲突的表态,与美国这次出卖越南的手法一样,克钦独立军是否能领会到了呢?

(三)克钦独立军对国际局势和周边局势存在严重地战略误判

从克钦独立军拿中国在克钦邦投资的项目和利益进行要挟不怕得罪中国可以看出,克钦独立军认为只要缅甸开始全面内战,国际势力的介入将会很快来到,这也是在军事冲突全面爆发初期克钦独立军对目前缅甸局势的基本判断,如高调宣布缅甸已经进入全面内战等等,无不是期望美国能很快以缅甸处于人道主义危机为由介入。克钦独立军在这点上完全误判了缅甸是事关中国的国家战略核心利益,根本就不会允许敌对势力插手缅甸。缅甸军政府时期,美国多次已经把手伸进缅甸边沿了,在中国的反击下,都没能成功,现在更不容易成功。

战争局势的发展,克钦独立军丢失的地盘愈来越多,而且冲突的范围在迅速扩大,克钦独立军久候的外国势力不仅没有介入的迹象,就连一个表态都没有,深感失望,开始要求中国主持公道,在中国16日就克钦邦局势正式表态后,克钦独立军即向外界发表要求中国介入,来调解自己与缅军的军事冲突,并认为中国是唯一有资格当调解人的外国势力,没有中国的参与,就无法就目前的冲突达成停火协议。但随后17日美国就克钦邦的局势冲突表态后,克钦独立军马上变脸,将头天的要求中国作为调解人的发言马上抛弃了,因为他们终于等到了渴望已久的美国的表态。

随后,克钦独立军就与缅军军事冲突的停火,一改头天所开出的要求,彻底来了个大改变,所开出的价码基本如下:首先要求缅军全面停火,不提自己也停火;谈判必须在第三国举行,不再说中国;必须与六方联盟组织会谈,一揽子解决六方联盟与缅军的冲突,不再提要调解的是缅军与克钦独立军的一对一的冲突。很显然,克钦独立军第二次所提出的条件中,要求与他们的六方同盟组织进行谈判是与美国的表态要求一致的,迅速的翻脸根本不顾及中国就此问题做出如何反应。但这样的条件缅甸政府会答应么?克钦独立军的要价见风长,在今后一段时期与缅军必然会出现一边打一边谈,谈谈打打,打打谈谈,打掉各自的不切实际的幻想,直到谈成双方都能接受的一个协议,只是苦了那些在前线的双方士兵。拖得越久,双方军事力量的对比,对克钦独立军将越不利。

这种反复无常的语无伦次的态度也让中国方面哭笑不得,好在中国方面大度,官方一直没有公开指责克钦独立军。紧靠中国边境的克钦独立军总部拉咱口岸也照常开放,而且中方还对缅军施压,以有越境的危险要缅军不得动用飞机在边境作战,也给克钦独立军的总部拉咱有了一定的空中安全保证,克钦独立军的高级军官们还能在拉咱总部,在中方的实质保护下一边指挥前线作战,又一边想抛弃中国而渴望美国来充当谈判中间人。


五、中国安全战略在中印一线受到的影响

中缅关系近半个世纪来,一直维持友好安定的局面,1949年新中国建政之初,受到西方的围堵封锁,当时仰光成为新中国走向世界的通道。在万隆会议以及中国加入联合国等问题上,缅甸都是北京的盟友。中国领导人刘少奇、周恩来、陈毅等曾多次访问缅甸。经过中国几代领导人的经营。

多年来,中缅两国尽管经历过历史上国际环境动荡,国内政治局面的变迁,主要领导人的更替,但两国之间始终维持了一个基本和平安定的局面。这在中国国际交往的历史是十分罕见。很明显,缅甸国家的国家和解、政治稳定以及经济发展现在与中国的改革开放持续深入发展和整体国家安全联系到了一起。中缅之间更广泛、更深入的交往和合作也即将提到中国最高层领导的议事日程。即在目前的国际形势下,如何让中国在国际上获得一个可以在中西方之间缓冲平衡,又能说得上话,使得上力的这样一个盟国,是中国国家利益最实际需求和最大考量。

必须承认,目前中国在国际上鲜少坚实的,放得心,说得上话的盟友。中国在外交思路上一直没有跳出支持现实执政政权的做法,而畏于与在野各个政党与民间团体广交朋友,许多援建或者援助项目,很少普惠当地民众,这样往往造成和中国打交道的政权只把中国当成一个棋子来调控国内政局,而不是坚定的盟友。缅甸军政府是中国的坚定盟友吗?估计没有一个中国政治家不敢保证。

军政府在缅甸的日渐艰难,连军政府本身也清楚民主进程不可逆转,缅甸未来能否把自己拴在中国这条船上,一样有很大不可预估性。如果缅甸民众不能真实感受到来自中国的实实在在好处,中国也在缅甸找不到能主导缅甸社会发展、对中国友好的政治势力,把破解“马六甲困局”寄望于新政府,前景未知。面对中缅油气管道的建设,让在缅甸经营已久的印度、日本等国倍加警觉,尤其缅甸军政府也在中缅和印缅之间玩弄政治手腕,迫使中国付出更多代价。面对风雨飘摇,危机四起的缅甸政局,中国执政当局若不是能未雨绸缪,预埋伏笔,提前布局,极有可能,“马六甲困局”未解,中国又陷入一个新的“缅甸困局”之中,难以脱身,最后落得个“赔了夫人又折兵”的尴尬。

中国学者、专家的报告指出,“我们研究认为,缅甸的军人政权,不论是直接统治,还是间接统治,军人在整个国家的政治力量对比中占有绝对优势,有能力控制整个国家的局势。我们当时的判断就认为在相当长的一段时间里,至少在10~15年,缅甸政局不会发生大的更迭。”

专家报导指出,退一步说,从地缘政治和地缘经济的角度分析,未来的缅甸不论是由军人执政还是民主党派执政,都不会与中国交恶,即使有西方国家和印度的压力,也不会轻易改变与中国政府之间已经签署的协议。尤其是缅甸民族主义情绪比较强烈,自独立以来一直奉行独立自主的中立主义外交政策,在未来允许外国军事力量进入其领土的可能性几乎没有,除非是遭到外敌入侵。缅甸经过2007年的“袈裟革命”和2008年的“纳吉斯风暴”,军政府仍牢牢掌握政权。说明缅甸军政府在国内仍然具备很强的实际控制能力,而且近年军政府在“还政于民”方面也采取了一些行动,比如释放政治犯、加快新宪法的制定,2008年,缅甸还通过了宪法公投。在西方支持下的还有一些民主人士和反对派很难成气候。学者都认为,即使有一天缅甸成立民选政府,缅甸政府也仍然会把维持良好的中缅关系作为其施政的重要基础之一,中缅关系不会走向破裂。

以上的看法在整个中国的学术界可以说具有相当的代表性,不过其中最重要的,就是忽视了印度在地缘政治上对缅甸的作用以及执政的缅族军人本是亲印仇华的前提。在未来年代里,中国在经营缅甸成战略后方这个核心问题上,必然会遭遇缅甸占60%人口比例的缅族的排华情绪,以及在这样情绪控制下的缅甸新政府的对华政策,而直接阻挠中国的经营缅甸并与中国争夺缅甸的国家就是印度。

“大印度”文化圈在历史上包括了整个东南亚,一直延伸到广袤的马来岛链和印度尼西亚岛链。马来亚和印尼马来语中比比皆是的印度词汇之外,从新加坡,到被越南吞并的古国占城,无不是典型的印度语地名。可是今天这一区域中,要么是佛教多数的斯里兰卡、泰国、缅甸和柬埔寨,要么是早已成为尹斯兰教多数的国家。缅甸,特别是缅族居住的大部分地区,印度文化底蕴深厚,以及缅族优越的传统观念,虽然缅甸军政府40年来被国际社会封锁,其国家也相对独立,也没有任何国外军队驻扎在缅甸,但缅甸受到美国、西方,日本,韩国尤其是邻国印度的影响仍然非常大。印度对缅甸的影响,首先不可忽视的是,印度文化在历史中对缅甸的天然影响。缅甸文化可以说分为南北两大部分,缅甸的南部基本上是缅族的范围,缅族占缅甸人口的60%以上。缅族文化可以说就是印度文化的延伸,缅甸的北方,是占缅甸三分之二国土面积的钦族、克钦族、掸族等少数民族,这些民族本身就是中国的傣族、景颇族、彝族的后裔,缅甸的少数民族实际是中华文化的延伸。无论从历史上,还是血缘关系上都天然亲近中国。缅甸的主要民族共有8个,即缅族、克伦族、掸族、若开族、孟族、克钦族、钦族和克耶族。缅族是缅甸的主体民族,其他为缅甸的少数民族。缅族主要居住在伊洛瓦底江中下游和伊洛瓦底江三角洲一带,即人们所称的“缅甸本部”。缅族居住区物产丰富,水草丰茂,伊落瓦底江三角洲是缅甸有名的“鱼米之乡”,盛产稻米,水稻产量占缅甸水稻总产量的三分之二,被誉为“缅甸米仓”。克伦族是缅甸最大的少数民族。主要居住在缅甸东南部克伦邦,也有部分居住在伊洛瓦底江三角洲和沿海地区。掸族是缅甸的第二大少数民族,主要居住区是缅甸东部的掸邦。掸邦是缅甸全国最大的邦,总面积为15万多平方公里,约占缅甸总面积的四分之一,靠近中国和泰国。若开族是缅甸的第三大少数民族。主要居住在缅甸西部沿海的狭长地带。孟族是缅甸的第四大少数民族,主要居住在缅甸东南部孟邦。克钦族是缅甸的第五大少数民族,克钦族属于汉藏语系藏缅语族,源自中国青藏高原东部。钦族是缅甸少数民族中第六大少数民族。主要居住在缅甸西北部钦邦。克耶族人是缅甸第七大少数民族,也是缅甸最小的一个少数民族,主要居住在缅甸东部的克耶邦。

克耶族与克伦族是兄弟民族,因其居住在山区被称为“山区克伦”,又因其喜穿红色服饰,曾被称谓“红克伦”其实缅甸的掸族,在中国称为傣族,缅族人把他们称为掸人。克钦族,中国称为景颇族,又叫白夷,缅族人称他们为阿昌,云南与掸邦,还包括泰国与老挝的一部分,在中国唐宋时代梵语称为“妙香国”。元明清时掸邦与云南分家,但无边界,你来我往。英国统治时期称掸邦。缅甸最近这40年来执政的军政府成员大部分是缅族为主,缅族种族主义者一贯仇视当地的“华族”,其实就是当地土生土长的华裔,事实上,军政府执政40年来,在上世纪60年代、70年代和80年代都相继爆发过仇华运动,军政府当局没收华人的资产和企业,关闭华人学校,不准华裔儿童学习中文。让缅甸的华族人损失惨重,备受欺压。同时,借助意识形态的不同,在国内执行仇华,排华政策。甚至把“华族”视同“剥削阶级”和“外国人”。的确,缅甸军政府现在不排华,不但不排华,甚至还表现出一定程度的亲华政策,但必须看到,那是他在国际内外交困的客观环境所造成的,军政府只能依靠中国的支持才能维系政权和统治,排华等于自掘坟墓。同时军政府在对内政策上,则始终没有解决国内遗留多年的“华族”问题,可以说,缅族的那种根深蒂固的蔑华、排华,只要有风吹草动,就会被煽动起来。过去的半个世纪来,海外华人特别是东南亚华人遭遇的类似事件太多太多,中国政府以往在这些地方的大量资金投入和建设也化为反华叫嚣的烟尘。完全可以设想,只要军政府当局在中国援助下缓过劲来,觉得日子好过了,加上国内又没有一个亲中的强有力的政治力量制衡,加上旁边的印度借助民族问题,政治问题,文化问题,借助一个细枝末节的小事,趁机发难,再次出现排华事件,让中国辛苦投资多年的心血化为流水,这谁也不能保证。说到底,中缅关系潜在的最大不稳定因素其实就是印度在印度洋的控制受到来自中国的威胁和挑战。

由于缅甸地处东南亚和南亚之间的战略要冲,印度一直在控制安达曼海方面怀揣野心,并设立了面向孟加拉湾的海军东部司令部,还在安达曼群岛部署了拥有多艘航母和潜艇的基地群。为争夺缅甸的油气资源,印度方面投巨资援助缅甸建设实兑港。印度同样重视缅甸的重要战略地位,并且已与缅甸开展能源合作。从2004年8月开始,缅甸每年从印度的阿萨姆邦进口500万吨柴油,并也准备兴建两国之间的输油、输气管道。2006年,包括印度空军元帅、陆军参谋长在内的军事高层都访问了缅甸。当年12月30日,印度国防新闻网、印度斯坦时报、印度教徒报相继报导:印度将在未来几个月向缅甸政府提供印度研制的ALH先进多用途直升机、侦察机、105毫米山地火炮系统,还将加强在能源外交领域的合作。购买大量缅甸的孟加拉湾近海天然气,阻断缅甸和中国、泰国的能源合作。该报道说,印度政府还将提供3000万美元的军事援助,该方案包括直升机、技术升级缅甸的俄罗斯和中国产战斗机、海军侦察机和雷达。这些直升机飞机雷达系统都将由世界军工百强的著名军工企业印度Bharat重型电器制造有限公司负责改造。美国《华盛顿时报》2007年3月24日刊文称,印度正在向缅甸军政府提供武器装备,以抗衡中国在缅甸不断增强的影响力。报道说,2006年12月,缅甸军方官员访印度时希望新德里提供军事装备。

2007年1月,印度外交部长慕克吉访缅时称,缅甸的请求获得了印方“积极回应”。虽然具体细节尚未披露,但称缅甸希望印方提供野战炮、直升机、潜艇、迫击炮、侦测潜艇的声呐设备、侦察机以及米格战机配件。

中国在缅甸的经济和政治影响是印度加强和缅甸军事、外交、能源关系的重要原因,也是印度政府“向东看”战略的重要组成部分。印度企图同缅甸政府建立密切关系,以削弱中国的影响力《华盛顿时报》称,印度是在寻求改善与缅甸的经济和军事关系,以抗衡中国在该地区的影响力。可以肯定,美国政府对印度在缅甸的动作也有某种程度的担忧。但美国最担忧的还是中国在缅甸的影响力,两权相害取其轻,因此美国乐于看到印度在这方面提供有力的平衡。

由于中国近年在巴基斯坦和缅甸的大量投资和建设,以及这两个国家对中国在经济上的依赖,已经让印度警觉,迫使印度重新评估自身在南亚的位置,印度担心遭到来自中国的战略包围恐惧感再次被唤醒。(安全.客anquank.co m)

在印度看来,中国正稳步与印度的其他邻国拓展关系:向斯里兰卡提供武器,在巴基斯坦和缅甸兴建军港,和尼泊尔加强关系,所有这一切都惹得印度担心遭到战略包围。印度空军司令在2009年5月就明确表示,中国是比巴基斯坦更大的威胁。印度新德里政策研究中心战略研究教授布拉玛契兰尼认为,缅甸是中印战略矛盾的一个代表性问题。2008年1月他在《印度时报》发表文章说,缅甸与西藏存在若干重要的相似之处。印度与中国都具有5000年的文明,但在西藏成为中国领土之前,两国在政治上没有什么接触。相比之下,印度与西藏及曾是英国殖民地省邦的缅甸在历史上就关系密切。今天,西藏和缅甸处于印中关系的中心位置。印度业已失去西藏这块传统的中立缓冲带,如今将缅甸视为抗衡中国崛起的屏障。缅甸是中国进入孟加拉湾和印度洋的门户,中国在战略上向资源丰富的缅甸渗透,不失时机地构筑伊洛瓦底走廊,修建公路、河道、铁路和能源运输线,将缅甸港口和云南连接。这种联系对印度东翼构成了战略压力。中国已经在印度西侧构筑另一条南北战略走廊,从巴基斯坦的瓜达尔港延伸至霍尔木兹海峡入口。与此同时,一条东西战略走廊也在位于西藏的印度北方边境地区构筑。在缅甸,中国正在帮助建造一条通往阿鲁纳恰尔邦的长达1500公里的公路。

这些联系对印度具有严重影响,因为它们使得中国可在战略上插手印度不稳定的东北部,并间接加大了军事压力。通过缅甸的平坦地带进入印度东北部要比经由喜马拉雅山容易得多。在1962年,印军发现他们在阿鲁纳恰尔邦某个地方被解放军从侧翼包围,这引发印度猜测部分中国部队可能不是通过喜马拉雅山而是借道缅甸平原进入的。西藏和缅甸继续攸关印度的安全。文章最后说,印度不能自绝于缅甸,不然日益自信的中国在北,中国的盟友巴基斯坦在西,受到中国影响的缅甸在东,以及中国海军在印度洋的存在,势必对印度形成包围之势。因而,印度在继续推进缅甸民主运动的同时,要与缅甸军政府进行审慎的交往,推动政治妥协和阻止中国的势力增长。


六、中国在缅甸局势变化中应采取的措施和对策

笔者认为,中国在缅甸局势变化中应采取的措施和策略:

(一)妥善处理好与缅甸军人集团的关系

缅甸特殊的地理位置决定了其对中国有着极其重要的战略作用,因此,妥善处理好中国与缅甸军人集团的关系无疑是极端重要的。试想:一旦缅甸被美国占领或者缅甸投入美国的反华阵营,那么中国就失去了向印度洋延伸的战略空间,这无疑都会对中国的国家安全和战略生存空间构成严重威胁!基于此,不管缅甸军人集团如何,都必须与其保持良好的合作伙伴关系,并确保其能够长期在台面或背后控制国家机器。但与此同时也必须实事求是地、清醒地看到:近几年来,随着西方反华、反缅势力的渗透和影响,西方的民主、自由价值观已在缅甸军人集团中的少壮派中悄然兴起,除了个别老一代的高层之外,中、缅老一辈革命家共同缔造的中缅友好的“胞波”情谊已越来越少有人愿意提起,这是一个值得警惕的动向。也应该看到,如今的缅甸已经进入了后丹瑞时代,国家要如何确保在丹瑞后继续保持一个亲华的缅甸政府存在?这是一个没有办法回避的问题!

(二)慎重处理、平行协调好与缅甸民地武装组织的关系

缅甸的少数民族地方武装组织是在缅甸特殊历史时期产生的特殊产物,由于这一问题的特殊性和复杂性,注定这个问题不可能单止是缅甸自己的内政问题,中国也注定无法置身度外,分布在中缅边境一线上那些主要的民地武装组织当中,由于历史和地缘的关系,这些民地武装组织与中国边境一线的民族同宗同祖,他们当中的绝大多数中、高层领导人甚至基层士兵都是中国人或来自于中国,他们在情感上与中国有着无法割舍的天然亲情,这些民地武装组织长期以来在其控制区内大力推广华文教育,使华语成为其官方正式语言,汉字成为官方主要文字,人民币成为民间流通主要货币,中国移动、联通、电信成为其主要通信方式。

加之这些地区虽然划归缅甸50年了,但缅甸政府一直没有对这些地区进行过实际、有效的控制和管理。50年来,缅甸政府一直没有把这些地区的人民当做是自己的国民来看待过,也没有为其办理过国民身份证(从2008年5月起,军人政府为了宪法公投以及2010年大选的需要,才为这些地区的部分人民办理临时身份证明),令这些地区的人民长期处于无国籍的状态,所以他们对于中国的祖国认同感远远大于对缅甸的国家认同感。当然这倒不是说他们嫌贫爱富,而是由于历史原因以及缅甸政府的政治原因造成的。

另外,由于缅甸这些主要的民地武装组织均分布于中缅边境一线,其所处的特殊地理位置对中国同样有着重要的战略作用。如果中国善待、善用这些民地武装组织,他们会成为中、美在缅甸对抗前沿最忠实可靠的朋友,为中国站岗放哨,甚至冲锋陷阵;如果中国不能善待、善用他们,甚至嫌弃他们的话,他们就会变成一把双刃剑,美国不但会利用他来隔断中国与缅甸军人集团的联系,而且向北可以对抗中国,向南可以打击缅甸军人集团。那么现在缅甸的这些民地武装组织面临着一个什么样的局势呢?

笔者认为无非是:“政府军围、中国防,美国诱”。所谓政府军围:指的是2009年果敢战争以后,政府军派出大军部署于与民地武装组织对峙的前沿,形成与和平武装组织对峙的局面。政府军企图通过长期的围困,向和平武装组织施加强大的军事压力和心理压力,以达到瓦解和平武装组织的目的;所谓的中国防:指的是果敢战争以后,中国方面为了预防缅甸政府军再次爆发与民地武装组织之间的冲突,启动了边境维稳机制,防止一旦战争爆发,大批难民或游兵散勇携枪进入其境内,危害到边境稳定和社会治安安全;而所谓的美国诱:指的是在缅甸这些民地武装组织面临“政府军围、中国防”的这么一个不利的艰难环境下,美国却逆向而行,向民地武装组织敞开了其所谓的自由之门。因此,保持这些民地武装组织的稳定,平行好与这些民地武装组织的关系,对缅甸军人政府有利,对中国的国家安全和战略有利。

(三)应从果敢事件中吸取教训,建立国家权威战略机构

从2009年8月份开始,美国参议员韦伯秘密出访缅甸,并与当时的军政府首脑奈温将军密谈,随后拜会了还在软禁中的昂山素季。这是缅美关系冷冻以后,美国第一个重量级人物访缅。随后在不到一年时间里,韦伯又先后三次密访缅甸,具体的议题和成果不详——但我们都知道,美国从2010年开始,180度大转弯,全面修改了对缅政策,公开向缅甸投出了橄榄枝。而缅甸接下来的变化,就更让中国大出意料,大惑不解,进而大失所望了。先是以民意反对为借口,停建了中国重金投入的密松水库;接下来变戏法一般地实施政改,释放昂山,民主选举,新闻自由,等等。直到几周前,刚刚连任的美国总统奥巴马破天荒地首站出访缅甸,而且还和国务卿,国防部长同期到访。美缅关系的走势,让所有缅甸问题专家们的眼镜,碎了一地。中国先是故作镇静,似乎一切尽在掌握,以不变应万变;但很明显,这一次在缅甸问题上,中国被美国来了个偷袭,仿佛是东南亚版的“仁川登陆”,将缅甸这块原属中国势力范围的“铁空”,变成了“打劫活”。

一如当时诸多关注者的观察,2009年果敢事件发生后,国家对于果敢同盟军事件的复杂性、严重性估计不足,墨守成规,对于事件只是生硬地照搬“不干涉别国内政”的说辞,没有顾及缅甸华人的感受以及国内民众的民族情绪,导致果敢现状。特别,作为维护国家安全是唯一职责的国家安全专职机关,不可能不对缅甸的局势和美国及西方甚至敌对势力的活动情况全盘掌握,如果我们国家的安全机关能随时将第一手的缅甸局势和果敢特区动态上报给国家职能有关部门,特别如中缅边境发生的果敢事件的整个过程当中可以看得出来,假设我们国家的安全战略机关,能及时向国家提交专业的安全评估权威报告与正确的处理意见,或许国家在处置边境危机中更为主动,也更为具有针对性。

 

附录:从88果敢事件反思中国对缅政策

2009年8月27日至29日,缅甸政府军与彭家声领导的果敢同盟军发生武装冲突,这就是果敢事件。果敢事件后,缅北地区维持了20年的和平被打破,果敢地区20年的发展成果毁于一旦。而其后缅北情势的发展,更让关注果敢的诸多国人扼腕叹息。

本文作者与出处:扈琼瑶(南京国际关系学院昆明分院讲师)《东南亚之窗》2009年第3期(总第12期)

此次果敢事件看似突然,其实是缅甸军政府有预谋的一次武装行动。缅甸和发委副主席貌埃副大将2009年6月访华时就向中国通报要解决民族地方武装问题,中国政府还曾敦促缅甸政府不要使用武力,希望维护地区的稳定。

但缅甸政府置中国要求于不顾,执意发动对缅北民地武的武装攻击,对中国边境地区的安全与稳定带来了严重的影响。“缅方3发炮弹射入我境内,造成我边民1死2伤;冲突导致3.7万余名边民涌入我境内。”[据云南省委常委、省政法委书记、省公安厅厅长孟苏铁8月30日在新闻发布会上的通报。]中国政府对此表示严重关注,外交部多次敦促缅甸政府和平解决民族争端,国务委员、公安部部长孟建柱率中央相关部门领导赴云南边境一线视察,指导处突维稳工作。

当时令人耐人寻味的问题有二:一是此次果敢事件发生后,西方国家一反往常,罕见地保持着沉默,只有美国国务院8月31日发表声明,敦促缅甸军政府放弃对东北部民地武的武装攻击,与少数民族武装组织和民运组织进行具有实质性的对话,继续推进民族和解进程。二是此次缅甸政府敢于置中国要求于不顾,是否与美国参议员吉姆•韦伯8月14-16日神秘访缅有关?是否此次行动得到美国的默许?在美国高调宣布重返东南亚、调整对缅政策之时,未来中缅关系必将受到美国的影响,中国的对缅政策将不得不考虑美国因素的影响。数年后的今天再回首,发现当时的猜测确实就是事实。

 

一、“88果敢事件”概述

8月8日,缅甸警察到果敢特区主席彭家声住所,要求查验是否窝藏武器弹药和毒品遭拒,双方为此剑拔弩张,几近一触即发。东北军区司令昂丹特少将向彭家声道歉后事态得以暂时平息。之后腊戍市第一警察局传唤果敢特区主席彭家声、彭家富、彭大欣、彭大力等四位果敢地区领导人,但四人置之不理,不予配合。

22日果敢同盟军发表一项声明宣布暂时中断与中央政府的联系。由此局势骤然紧张,缅甸政府逮捕了驻腊戍的果敢同盟军联络官。

24日早上200多名缅甸特警与果敢同盟军副司令白所成部队联合攻入彭家声住所,占领武器库,彭家声等人率领1000多人弃老街逃往果敢地区。

25日缅甸政府再次以要成立新的果敢中央委员会为由传唤彭家声回老街军部,彭家声未予回应。后成立了由果敢特区副主席白所成为首的共计11人的果敢临时管理委员会。缅甸政府授权此委员会全面负责果敢地区的各项事务。该委员会宣布彭家声为在逃的大毒枭。

与此同时,缅甸政府军与同盟军都积极备战。69辆军车驶入果敢第一特区,果敢同盟军也做好了战斗的准备。

27日武装冲突爆发,一直持续至29日。27日,发生了三场战斗,分别位于老街、清水河和杨龙寨,其中以交通要塞清水河地区的战斗最为激烈。

28日佤联军、民族民主同盟军参与战斗,政府军方面除了30个营外,又大量增兵,包括调集33机动师和99机动师。

29日缅甸政府军已取得对果敢同盟军的绝对优势,占领果敢地区大部分地区。700多名果敢同盟军战士越过边界,向中国当地政府交枪,果敢事件得以平息。彭家声率领200多名果敢同盟军成员在佤邦控制区继续开展游击战。

缅甸官方表示三天的战斗中有26名政府军士兵被打死,至少有2名反政府分子被打死。据28日彭军声给联合国安理会的公开信,果敢同盟军重伤2名,近200名平民死亡。

 

二、发生“88果敢事件”的原因分析

缅甸发动对果敢同盟军的武装攻击,目的无非是杀鸡儆猴。在所有拒绝收偏的缅北民地武中,果敢同盟军theKokangMyanmarNationalDemocraticAllianceArmy(1千多人)与佤联军theUnitedWaStateArmy(2万多人)、民族民主同盟军theNationalDemocraticAllianceArmy(3千多人)、克钦独立军theNationalDemocraticAllianceArmy(5000多人)和北掸邦军theNationalDemocraticAllianceArmy(3千多人)相比,是力量最为弱小的一支,并且果敢同盟军司令彭家声与副司令白所成在收编问题上意见不合。缅甸政府军希望通过与白所成里应外合、兵不血刃、占领老巢、顺势清剿等方式,迫使民地武接受缅甸中央政府的收编提议。

(一)直接原因:

根据2008年宪法规定,2010年大选后缅甸所有武装力量必须置于三军总司令的领导之下。与政府签署了停火协议的民地武如不上缴武器,就要被收编为边防安全部队。(ww w.)

2009年4月下旬,缅甸军队安全局局长、边防安全部队过渡委员会秘书长耶敏中将赴掸邦和克钦邦与克钦、掸、果敢和佤邦等民地武领导人就收编问题举行会谈。4月底出台了一个边防安全部队建设蓝图,规定每支边防安全营编制为326人,其中军官18名,含3名中校指挥官。3名指挥官中2名由民地武产生,1名由政府军指派,负责日常行政事务。另参谋、军需官和其他27名军士长、军士、职员和护士等都必须来自政府军。未来边防安全部队的驻地即各民地武的所在地,原民地武官兵待遇与同级政府军官兵待遇相同。

为尽快完成收编计划,和发委还将6月30日定为收编最后期限,但果敢同盟军、佤联军、民族民主同盟军、克钦独立军和北掸邦军都拒不接受收编。眼看最后期限已过,7月下旬,东北军区司令昂丹特少将为收编缅北民地武组织做最后一次谈判努力,但还是以失败告终。

到2009年为止与政府签署停火协议的三十多支民地武组织(大的17支、小的20多支)中仅有民主克伦佛教徒军DemocraticKarenBuddhistArmy和克钦新民主军NationalDemocraticArmy-Kachin同意被收编。

(二)深层原因

1、以武器换和平本身就是一个历史遗留难题。

1988年苏貌发动政变上台时反政府力量空前强大,为数众多的、几乎控制了缅甸半壁江山的各少数民族武装活动猖獗,成千上万的民运人士为躲避军政府的搜捕,纷纷逃往边境地区,与少数民族武装组织联合,共同反对军政府,国内政治局势危如累卵。为集中精力对付以昂山素季为首的反政府民运组织,防止政权易手,缓和与民地武的关系成为军政府的当务之急。缅甸军政府采取怀柔政策先后与30多支大小少数民族武装组织达成停火协议,条件是以土地换和平。至于存在了几十年的民族武装将何去何从等问题,当时巩发会领导人并没有明确的态度,也拿不出更好的解决方式,以“现在是过渡政府,这类政治问题留待未来民选政府来解决”为由搁置至今。

2、钦纽倒台后军政府中缺乏善于与民地武打交道的高层人士。

缅甸前总理、军情局长钦纽在劝说民地武与军政府达成停火协议问题上功不可没。他敢于在无任何保护的情况下只身前往民地武地区与当地领导人举行会谈,他的真诚赢得了各民地武的信任,在民地武范围内具有广泛的影响力。钦纽被排挤后缅甸军政府中没有一位像钦纽一样的善于与民地武打交道的、让民地武真正信任的高层人士。

 

三、“88果敢事件”对缅甸影响及发展趋势

(一)对于缅甸民族和解的影响

此次被政府军消灭的果敢同盟军是1989年3月21日最早与政府达成停火协议的民地武组织。缅甸军政府选择对其它民地武具有示范作用的果敢同盟军下手宣告了缅甸军政府对民地武的态度转向强硬。

但缅甸军政府迅速有力地消灭果敢同盟军并没有达到预期的杀鸡儆猴的效果。民族民主阵线(NDF)22至24日连续三天召开会议,决定不接受政府提出的组建边防安全部队的决定;克钦独立军要求成立克钦安全部队;佤邦团结党要求成立佤邦政府和佤邦军;全国民主联盟呼吁和平解决武装冲突,同时表示冲突的发生表明缅甸政府解决缅甸政治问题的失败;流亡海外的由克伦、若开、勃欧、崩龙、佤等联合组成的民族民主阵线(NationalDemocracyFront)发表声明,谴责缅甸军政府采取恐怖方式解决问题;勃欧民族解放组织PNLO也表示民地武不要幻想缅甸军政府会用和平方式解决问题;南掸邦军认为这次缅甸政府军借用武力威胁停火的民地武,只能让民地武失去对缅甸军政府的信任;学生军ABFDF主席认为此次对果敢的行动表明缅甸军政府并不是要解决政治问题,而仅想将民地武收编,各民地武要引以警惕;佤联军警告如果缅甸政府军不撤军的话,将发动对政府军的攻击。

目前地区的民地武纷纷认为政府军将会继续实施武装攻击,纷纷排兵布阵,作好战斗准备,缅甸的民族矛盾有可能再度激化,来之不易的民族和解可能付诸东流。

(二)对民主进程的影响

按照七点民主路线图计划实施时间表,2010年缅甸将举行大选。但从目前各民地武的态度来看,民地武的收编问题困难重重。缅甸军政府也深知和平谈判是最好的方式,但如上文分析,民地武并不信任军政府,因此谈判解决难以奏效。和谈不成,只能选择诉诸武力。目前政府军对民地武无论从数量上还是质量上都占有绝对优势,但缅北地区和民地武已出现联合之势,缅甸军政府想通过武力攻击,各个击破也不是易事,因此缅甸政府未来很有可能采取边打边谈的方式。

 

四、“88果敢事件”后中国对缅甸政策的重新思考

88果敢事件发生后,中国政府本着人道主义精神为安置缅甸难民付出了巨大的努力。但从目前的形势分析,缅甸再度爆发武装冲突不是没有可能,而且一旦爆发,规模可能更大。中国西南地区的稳定与繁荣将面临着严重的威胁。

近年来,中国的边疆地区暴力事件频发,严重威胁到中国社会的稳定。西南腹地民族关系和睦,经济快速发展,在以邻为伴、与邻为善的外交方针的指导下,中国与中南半岛各国的睦邻友好关系不断加强。虽然没有证据显示“果敢8•8事件”得到美国的默许、美国有意将缅甸民族问题的祸水引向中国,但此次“果敢8•8事件”确实为中国西南边疆的稳定敲响了警钟,特别是在中国确立了西部战略主攻方向、通过缅甸修建西部能源生命线的时候,中国未来的对缅政策必须重新进行思考。

总体来说,中国对缅政策应彻底放弃理想主义,回归到现实主义,对缅甸军政府既要有支持,更需要有牵制。

20年来,缅甸军政府政治上倚重中国、经济上依赖中国,中缅关系快速稳步发展。中国政府本着不干涉他国内政的原则,两次在联合国安理会上动用否决权,阻止美国通过联合国安理会以缅甸问题威胁到地区安全为由制裁缅甸。中国因此不断受到西方国家指责,但赢得了缅甸军政府的信赖和尊重。良好的中缅关系加之缅甸独特的地缘优势,使中国政府选择缅甸作为向西发展的战略通道。

缅甸是一个主权国家,缅甸的国家利益高于一切。中国对缅甸军政府的支持并不能够确保中国西部战略主攻方向的顺利、安全的推进,中国手上必须要有牵制缅甸的筹码。虽然目前缅甸军政府政治上倚重中国、经济上依赖中国,但切不可认为中国凭此就可以牵制缅甸了。这些只是美国白送给中国的,美国可以随时将其收回。20年来,美国对缅甸极尽打压之能事,缅甸不得已投向中国的怀抱。缅美关系一旦改善,中国根本无从控制缅甸军政府(越南就是前车之鉴)。

缅美关系的改善从目前来看很有可能。因为缅美关系的主动权在美国,只要美国愿意,缅美关系可以迅速升温。奥巴马政府上台后,美国外交风格一改过去的傲慢与偏见,换之以亲和与和解,外交方式注重大棒与胡萝卜的巧妙结合,谓之“巧力量”。希拉里•克林顿年初的日本之行已放出口风要重新审视美国的对缅政策。此次美国参议员吉姆•韦伯的缅甸之行受到了超过联合国秘书长潘基文的礼遇,缅甸军政府领导人慷慨地满足了他提出的所有要求,种种迹象显示缅美关系可能将要或正在发生实质性的变化。美国政府非常清楚,昂山素季是扶不起的“阿斗”,军人政权在可预见的将来难以撼动。在与中国的战略博弈中,美国要想把缅甸这颗死棋子变成活棋子,利用缅甸来制衡中国就只有改变美国的对缅政策,改善与缅甸军政府的关系。

中缅输油管道项目实施在即,这是中国为摆脱“马六甲困局”的一个重大举措,是中国为突破美国的封锁与遏制的一个重大步骤。这是美国所不愿意看到的,美国决不甘心中国的计划得逞。在这一关键时刻,美国向缅甸军政府抖动橄榄枝。惯用双重标准的美国为了本国利益,完全可以对缅甸降低民主和人权标准;为了遏制中国,美国也可以容忍军政府的存在。

为防止很有可能出现的缅美关系改善,保护中缅输油管道的安全,中国必须拥有属于自己的牵制缅甸军政府的筹码,这个筹码就是民地武。自邓小平上台主政,放弃输出意识形态、扶持缅共后,缅北的民地武组织通过以毒养军、以军护毒的方式仍维持了一定的规模。但随着禁毒斗争的不断深入开展,各民地武组织在缺乏资金的情况下势力越来越弱小,生存空间不断被政府军挤占。现在缅北地区的主要四股民地武中的果敢同盟军已经被消灭,而且缅甸军政府还有乘胜追击、各个击破之势。缅北的民地武如果都被清剿后,中国不但牵制不了缅甸,还反倒因中缅输油管道被缅甸所牵制,中国向西的战略主攻方向将会随时面临着威胁。

有鉴于此,和许多对缅北问题有所了解的朋友一样,赞同中国在对待缅甸民地武问题上一定要慎之又慎。民地武确实是阻碍中缅贸易特别是滇缅贸易发展的一大障碍,缅北的毒品问题也严重地威胁着中国人民的健康。但追求经济利益并不能取代地缘政治考量,千万不能为了发展中缅经贸关系、满足地方的经济利益而放弃对缅甸民地武的支持,放弃牵制缅甸政府的筹码,放弃中缅缓冲带。只有劝说缅甸军政府维持缅北地区现状、维持民地武的存在、支持民地武地区经济健康发展,才能防止中国在处理对缅关系上陷于被动。

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