中国造成斯里兰卡的债务问题吗

作者:杨路 来处:红歌会 点击:2019-05-06 11:25:31

流行的说法是,中国在斯里兰卡的投资是「掠夺性贷款」,观察过当地中资的作者怎么理解这种现象?从2009年内战正式结束至今,这个国家最大的变化就是「内战走了,中资来了」。然而急转直下的安全局势将让人们不得不重新评估斯里兰卡这个国家脆弱的和平,以及中国投资在斯里兰卡扮演的真正角色。

内战临近结束:中国加入斯里兰卡的时机

「如果你看地图就会发现,斯里兰卡就像是汽车开进沙漠之前的最后一个加油站」。几年前在斯里兰卡,当地人这样和我描述斯里兰卡这个岛国的地理。站在科伦坡市内的高楼上,可以清楚看见印度洋上的货轮,灯光在黑夜的海上彷彿一串珍珠项鍊,排队准备进入中国交通建设集团(CCCC)承建的科伦坡港。

有人把中国在印度洋沿岸国家的港口投资形容为「珍珠岛链战略」,而斯里兰卡则是这串项鍊上最耀眼一颗珍珠。离开科伦坡向西,茫茫印度洋上没有第二个可供大型船舶停靠的港湾。而从中国出发,三条至关重要的国际航运路线都绕不开斯里兰卡:获得能源的中东波斯湾航线,连接市场与原材料的东非航线,以及连接欧洲发达经济体的亚丁湾-地中海航线。

要考察中国投资在斯里兰卡的角色和作用,不得不提这个国家的历史,特别是内战的历史。

因为其重要的地理位置,历史上列强不断到访斯里兰卡。葡萄牙人,荷兰人,英国人前后殖民于这个印度南边的岛屿,以抢佔亚欧航路的重要支点。斯里兰卡独立后,族群矛盾迅速激化也与其殖民历史有着千丝万缕的联繫:殖民时期,说英语的泰米尔人(Tamil)以不到20%的人口比例,佔据了政府中的大多数官僚职位,因此激起多数族群僧伽罗人(Sinhalese)的普遍不满。独立后,僧伽罗政党借民主化的机会推行民族主义政策,以议会多数之便通过「僧伽罗语法案」(Sinhala Only Act),将僧伽罗族的语言定为唯一官方语言,而全然不提泰米尔语的地位。僧伽罗语与泰米尔语分属不同语系,完全不能互通,此举严重限制了泰米尔人在斯里兰卡的教育和经济权利,导致了普遍的憎恨。

宗教问题则是另一族群衝突的来源,祖先来自印度背部的僧伽罗人普遍信仰佛教,而从印度南部移民而来的泰米尔人则普遍信仰印度教和天主教。同时,一部分信仰伊斯兰教的泰米尔人并不以「泰米尔」作为自己的优先身份,而更认同自己的穆斯林身份。僧伽罗人政府在斯里兰卡独立后将佛教定为国教,将佛教与斯里兰卡国家认同挂鈎,导致在种族之外,又在斯里兰卡社会中製造了一条宗教的鸿沟。

从1983年开始全面爆发、一直持续到2009年的斯里兰卡内战,便以种族和宗教划定敌我:一方是由僧伽罗族构成的科伦坡「政府军」,一方则是以北部贾夫纳(Jaffna)和基利诺奇(Kilinochchi)为主要据点,主张在斯里兰卡北部独立建国的「泰米尔猛虎组织」。20多年中,2000万人口的斯里兰卡至少有10万人因内战丧生。

包括欧盟、美国和印度在内的多个国家都将泰米尔猛虎组织定义为恐怖组织。猛虎组织可谓是恐怖主义的「鼻祖」,在战术层面对后世恐怖分子多有「贡献」。1991年,为报复印度的军事干预,一名女性泰米尔猛虎组织战士,使用自杀式爆炸的方式刺杀了印度前总理拉吉夫·甘地,这很有可能是历史上第一次自杀式爆炸袭击。猛虎组织成员早在70年代就开始在行动中随身携带氰化物毒丸,以在被捕时第一时间自杀,这样的做法在恐怖主义的历史中,大概可以算是一种「先驱」。

斯里兰卡内战的另一独特之处就是其最终解决方式。斯里兰卡政府军对猛虎组织取得了完全的军事胜利,是为数不多的以一方完全压倒另一方为结局的内战案例。2005年之前,斯里兰卡政府军在战争中多有顾忌:联合国不断警告平民伤亡的危险,美欧也将人道主义状况与经济援助挂鈎,近邻印度更是有300多万泰米尔人对猛虎组织多有同情,内战双方都不具备完全打败对方的条件,在军事层面上进而陷入僵持。但在2005年,主张军事消灭猛虎组织的拉贾帕克萨(此人在之后的「中国故事」中将扮演极大角色)在大选中获胜。他领导的科伦坡政府随即抛弃了此前的种种顾忌,不惜以断绝欧美经济援助,并频频遭受国际谴责为代价,发动了对猛虎组织不计代价,甚至不区别平民的军事行动。在战争的最后阶段,政府军一度为逃亡的泰米尔平民划出了所谓「安全区」,使大量平民聚集于狭小的区域,但随后炮弹却纷纷落入这些人口密集的区域,酿成人道惨案。有估计认为至少4万人在战争的最后阶段丧生。

但拉贾帕克萨却赢得了自己的政治赌注:以巨大伤亡为代价,政府军在战争的最后阶段几乎打死了猛虎组织的所有高级领导人,包括其最高领袖普拉巴卡兰,并消灭了猛虎组织的几乎全部有生力量。2009年5月19日,拉贾帕克萨宣布获得胜利,斯里兰卡长达23年的内战正式结束。

然后中国来了。中国主导的投资项目大规模进入斯里兰卡,正是在内战临近结束、拉贾帕克萨国内声望如日中天的那几年。2008年(此时还没有「一带一路」的说法),由中国进出口银行主要提供融资的斯里兰卡汉班托塔港开工建设,这个港口的正式名称是「拉贾帕克萨港」。而在离这港口不远处,是同样以拉贾帕克萨命名的,另一中资项目,位于总统家乡马塔拉的「拉贾帕克萨国际机场」。


中国在斯里兰卡是掠夺性贷款吗?

建设汉班托塔港的动力,主要来自于斯里兰卡政府本身,而不是中国。 汉班托塔港和拉贾帕克萨机场这两个项目,在此后的许多国际媒体报导中,成为了中国「债务陷阱」的代名词。汉班托塔港投入运营后,货运量远远不达预期,2017年全年只有175艘货轮到访,因而经营持续亏损。斯里兰卡运营方无力维持,只好与北京协商,以11亿美元为代价,将汉班托塔港口的70%的所有权,及99年使用权,卖给了中国招商局集团。

拉贾帕克萨机场,开工前雄心勃勃希望能够成为斯里兰卡的第二个国际机场,但是建成后却成了媒体揶揄的对象。这一投资2亿美元,设计容量每年一百万旅客的现代化机场,2017年每週大约只有5个航班,到了2018年竟一架定期航班也没有了,成为了「世界上最空的机场」。斯里兰卡政府最后只好寻求将机场股权出售。

以上两个例子造就了一个流行的说法:中国在斯里兰卡的投资是「掠夺性贷款」(predatory lending),说白了就是明知道斯里兰卡最后还不起贷款,因此故意提议一些经济上不可持续的项目,一开始的目的就是最终获得这些战略性的资产。

事实并不是这样。

汉班托塔港建设计划,至少在2002年开始就是斯里兰卡政府官方发展规划的一部分。2006年,一家丹麦工程谘询公司对汉班托塔港项目提出了一份可行性研究报告,报告乐观地预测了汉班托塔港可能最早于2015年成为世界第五大货运港口。这份报告也随后被斯里兰卡政府採纳,成为了该项目的主要可行性依据。这些事实说明,建设汉班托塔港的动力,主要来自于斯里兰卡政府本身,而不是中国。

事后来看,当时丹麦公司所做的项目可行性预测出现了明显的偏差,这是很大的错误,但并不罕见:斯里兰卡作为一个小经济体受国际经济波动影响很大,又刚刚从内战中走出,内部条件剧烈变化,许多情况并不完全在自身掌控之中,也难以准确预测。中国或许也对投资前景判断错误,但要说这里有什麽「掠夺」的意图,没有任何证据。

至于拉贾帕克萨机场,这个项目从一开始就有很明显的「政治大白象」色彩。在总统的家乡,以总统命名,这说白了就是花钱给「战争英雄」拉贾帕克萨在老家造了一座光宗耀祖的纪念碑。斯里兰卡政府内部从一开始就反对这个项目,汉班托塔港的经济预测或许只是过于乐观,而这个机场则基本上没有任何商业逻辑。但即便如此,失败的投资项目也不能说明掠夺性的意图。中国1亿多美元的贷款对于斯里兰卡来说并不算是特别大的负担。同时与港口不同,这个位置不佳的机场并没有太大的战略意义,更没有以任何形式租借给中国。斯里兰卡政府2018年找到了一家印度企业来「接盘」这个机场。


为什麽中国贷款的利率那麽高?

「我建议你最好先去打听一下为什麽中国贷款的利率那麽高」。听说我要研究中国投资,在科伦坡的一位西方国家的高级外交官这样对我建议。「中国融资成本非常高」,是另一个关于中国投资的流行描述。

中国在斯里兰卡的直接投资项目大多由中资银行提供融资,主要是政策银行(如中国进出口银行,国家开发银行),也有国有商业银行(如中国银行)。儘管每一个项目的商业条件都不一样,但中国贷款利率普遍偏高是不争的事实:2014年,中国进出口银行为科伦坡外环公路项目提供了一笔总额近5亿美元、年限30年的贷款,年利率是2.25%;2015年,日本国际协力机构(JICA,日本的官方对外援助机构),向斯里兰卡国家电网项目提供了一笔20亿美元的贷款,还款年限40年,年利率却只有0.3%。

如果是商业贷款,比如中国银行为汉班托塔港项目提供的3亿美元融资,利率就要更高(6.3%)。斯里兰卡作为一个外汇储备只有70亿美元,经济主要依靠茶叶出口和旅游收入的国家,政府每年偿债的钱要超过其财政对医疗和教育支出的总和,而中国就是斯里兰卡的大债主。

如前所述,没有证据显示中国有预谋地放高利贷给斯里兰卡,更多的时候是斯里兰卡主动寻求中国融资。那麽,斯里兰卡为什麽要去借更「贵」的钱?

原因之一就是没有其他国家愿意借钱给斯里兰卡。拉贾帕克萨政府为了消灭猛虎组织,使用了极端的军事手段,也付出了许多政治代价,失去欧美经济支持就是其中之一。中国援助当然不是如官方所宣称的那样完全「无附加政治条件」,往往隐含了必须选择中国承包商之类的内容,但要说「条件与欧美不同」是大体准确的。比如,欧美关心的人权记录并不影响中国的投资选择。因此,在斯里兰卡政府急需战后重建资金的时候,中国很有可能是唯一的同时具备能力和意愿的投资方。

第二个原因,就是中国作为一个新兴的国际援助发起者,对于一般的规则和框架,还处于摸索之中。比较明显的一个问题,就是中国政府常常混淆「发展援助」与「商业投资」。简单来说,发展援助是不追求商业回报的,因此在融资方面往往低于市场利率,其性质是援助国对东道国的补贴。其成功与否的评判标准也往往是发展指标,比如健康和教育,而不是财务。而商业投资则依据市场逻辑进行,理论上财务回报是最大的评判标准。在成熟的国际援助国,如欧美和日本,这两类投资之间有非常清楚的界限划分,原则上同一个机构不会从事不同性质的项目。如美国的USAID,日本的JICA,英国的DFID,都是专注于发展援助,而不会从事商业投资。 而从事商业投资的的市场机构,也不会因为政府的「指导」,而提供更加优惠的投资条件。

但在中国,这条界线则比较模糊。提供融资的金融机构(如国家开发银行)既是政策工具,又是某种程度上自负盈亏的商业机构。具体承接项目的中国国有企业(比如负责建设科伦坡港口城的中国交通建设)更是上市企业,理论上应该以向股东提供财务回报为首要目标。这种不尴不尬的结果,就是往往很难说清一些中国投资项目到底是基于友谊,还是利益。贷款利率也常常体现某种折衷:高于援助贷款,而低于商业贷款。其结果就是作为东道国觉得太贵,中国的银行家又觉得赔了钱,两头都有点委屈。

还有一个原因则是斯里兰卡政府经济治理能力的欠缺。按照斯里兰卡经济部门一位高级官员的说法,汉班托塔港的贷款利率是这麽敲定的:拉贾帕克萨政府与中国银行的3亿美元贷款谈判发生在金融危机之前。当时斯里兰卡政府有两个选择,一是选择固定利率在6.3%,二是选择浮动利率与市场挂鈎。当时的市场基准(如LIBOR一年期)在5.7%左右,因此固定利率与浮动利率并没有太大的区别。但没有想到,双方签了合约之后金融海啸爆发,全球央行纷纷量化宽鬆,市场利率直线下滑。斯里兰卡政府此因为签了一个「死约」,必须每年以高出市场利率的水平多付好几百万美元的利息。无独有偶,对谈判负有直接责任的,恰恰就是当时兼任财政部长的总统拉贾帕克萨本人——这也难怪后来有关其接受中国贿赂的传闻四起了。

 

「要想富,先修路」的迷思

「要想富,先修路」。我在斯里兰卡与当地中国官员和商人交流时,这句话反覆出现。这句话描述的是许多人眼里中国的发展经验之一:以基建投资带动经济发展。当发达国家普遍因为没人愿意投资而面临基础设施老旧问题时(特朗普的抱怨「美国的机场就像是**!」),中国却极其热情地在全世界投资基础设施:中国主导的第一个多边金融组织,亚洲基础设施投资银行(AIIB)以基建为机构宗旨;「一带一路」的绝大部分项目都与基建相关;基建投资相关的比喻甚至被用来佔领政治高地。当索罗斯在世界经济论坛上指出中国是「开放社会的威胁」时,外交部发言人以「谁在修桥筑路,谁在关门筑牆,一目瞭然」作为回应。

「修桥筑路」固然很美,但这里的经济逻辑却不是那麽简单。麻省理工学院教授黄亚生对于所谓的「铁公鸡」(铁路、公路、机场)经济学有一个非常经典的批评:大多数人看到了基建与经济成长相伴出现,便得出了基建和富裕的因果关係,以为修了路,就会富。可实际上,中国在很长一段时间里基建是落后于经济成长的(先富裕,后修路),未来更不可能通过大规模基建继续拉动增长。

这当然不是否定基础设施投资的经济重要性,而是说明基建自有其制约条件,不是什麽经济万能药。极少有私人投资者愿意投资基础设施,就是考虑到许多现实的制约条件,最大的问题就是投资与回报的不对称。举例来说,投资建设一条公路,最大的经济收益不会是这条公路的收费(如果收费的话),而是这条公路所拉动的相关经济活动,比如沿线的商业,以及物流效率的提高。但这些经济活动的收益,并不能完全被私人投资者获得,导致其投资动机不足,基建因此也是一个典型的经济外部性问题。

因为基建的外部性特徵,政府通常需要扮演某种公共投资人的角色。在中国的发展经验中,基建之所以扮演相当正面的作用,依赖于国家对土地要素的完全掌握。城市土地国有,农村土地集体所有,这意味着在中国,政府的徵地自由度大,而价格又低(代价是许多「强制徵地」造成的矛盾)。但这样的「中国模式」并不容易推广。中国海外投资,常常遇到棘手的土地所有权问题:私人所有的土地不愿意出售,或者是价格很高导致基建成本高企。而中国投资方作为「外国人」,拥有东道国土地在政治上也十分敏感,常常引发反弹:中国交通建设此前投资科伦坡港的条款之一是对部分港口土地拥有(永久)所有权,就在斯里兰卡激发了强烈的社会反对(后改为99年租借)。

另外一个在中国可能行得通,但是出了国就不行的「中国经验」就是政治週期的单一性。中国没有反对党,也不存在政党交替的选举政治不确定性。因此中国的投资者在海外面对当地的政治週期时,常常因为没有经验而缺乏准备。许多人都懂得做好政府关係的重要性,但很少有人会主动接触反对党,或者是与执政党意见不一致的其他社会团体。

2014-2018年,「一带一路」沿线的许多国家经历了中国投资以来的第一个政党更迭:印度尼西亚,斯里兰卡,马来西亚,巴西都发生了「变天」。中国投资因为往往与此前的执政党紧紧绑定,而常常成为选举政治中反对党攻击的对象。新当选的领导人要不就是推翻此前政府的承诺,要不就是改变投资条件,常常让深信搞定(现)政府就搞定一切的中国投资方措手不及。在斯里兰卡,前总统拉贾帕克萨在2015年「英雄」形象退散,反而深陷贪腐指责之中。投资了拉贾帕克萨港口和机场的中国,没有可能与失势的政治人物切割。科伦坡新政府上台第一件事,就是将施工中的科伦坡港口项目停工(后经重新谈判恢复)。

人民币与人民内部矛盾

中资刚来时的斯里兰卡,仍然是一个非常脆弱的国家。政府军打赢了猛虎组织,但泰米尔人的不满仍然强烈。军队在战时以安全名义徵用了许多私人的房产和土地(尤其是泰米尔人的),战后却长期拒绝归还,造成怨恨。泰米尔人的语言和宗教权利并没有太大改善,被压迫感仍然强烈。更重要的是,20多年的内战在旧的怨恨之上添加了许多新鲜的伤疤。拉贾帕克萨政府没有任何动力追究军队在战争中滥用武力的责任,也说不清楚许多泰米尔人为何会「失踪」,这些宿怨一旦遇到火星,随时可能引发新的族群衝突。

这个时候的外国投资,就变得非常微妙。在许多情况下,外国投资对发展中国家的经济和社会发展都是有帮助的,毕竟发展中国家最缺的就是资金和技术。但是,发展中国家的经济增长往往是不平衡的,容易引发财富分配方面的矛盾。在极端情况下,外资甚至有可能激化这种矛盾。人民币虽好,但也有触动 「人民内部矛盾」的危险。

从地理上看,中国在斯里兰卡的投资大量集中于该国西部和南部,这些都是以僧伽罗人为主的区域。中国优先在这些地方投资当然不是有意偏袒某一族群,而是从现实出发的考量。毕竟,与常年遭受战火侵袭的北部相比,首都科伦坡附近地区要安全稳定的多。但这样做的一个后果就是,泰米尔人普遍对中国投资印象不佳。而即使是表面上受惠较多的僧伽罗人,也不是完全欢迎中国投资。除了常见的「中国人只僱中国人,不创造本地就业机会」的抱怨外,中国与争议不断的拉贾帕克萨走的太近也造成了一些不良后果。2015年大选获胜的虽然是也是僧伽罗人为主的政党,却是拉贾帕克萨的政治敌手,其主要竞选纲领就是「反贪腐」--拉贾帕克萨的贪腐传闻以及其对中国的拥抱态度让不少人将中资视为某种「黑暗力量」。

当「一带一路」高歌猛进时,人们常常惊讶于中国政府投资的对象——有许多是其他国家不敢投,不愿投的国家和项目。有两种可能的解释:要不就是中国钱特别多,能投别的国家投不起的项目;要不就是中国有特别好的管理知识和能力,能够把别人做不来的项目做起来。以斯里兰卡的例子来看,恐怕两者都不是。中国在政府海外投资这门课上,虽不是许多人说的那样「邪恶」,但也还有很多的课要补。

网友评论:

为什么西方媒体老是说中国到国外投资跟搞基建是新殖民主义?说得好像比他们当年掠夺跟贩卖黑奴还要邪恶一样

根据斯里兰卡央行2017年年报,中方贷款余额仅占斯里兰卡所有外债余额的10.6%,低于日本的比例。中方贷款中,远低于国际市场利率的优惠贷款占到了总额度的61.5%,商业贷款利率也是中斯双方根据当时国际市场原则和水平共同商定的。因此可以说,所谓的“债务陷阱”论完全是西方媒体炮制的伪命题。

西方一是以己度人,他们当年甚至现在都这么做或者想这么做,所以认为别人也是这样的;二是中国做到了他们想做但是没做到的事,如果说自己做不到的给中国做了那不是很没面子?三就是中国不仅做到了而且还没用他们惯用的那套手法,不涉及政治单纯的冲着经济利益过去,也没想扶持个什么政权之类的,不黑一下怎么行;最后就是他们真的急了,现在中国很多投资已经开始真正威胁到他们的一些传统势力范围了,比如之前投资希腊港口让人直接翻身了

总之一带一路最终还是为了输出基建能力,对方能发展与否还是看自己,只要能还钱就行,不能还钱就用别的方法。

其实就和非洲一样。贷款基建帮你建,但不是免费的发展最终要看你自己,你有这个基建还有机会发展,没这个基建你连发展的机会都没有

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